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Eccesso di potere e sindacato giurisdizionale in sede di esercizio del potere pianificatorio

Cons. Stato, sez. IV, 3 luglio 2018, n. 4071 – Pres. Poli, Est. D’Angelo

(1)   Le scelte effettuate dall'Amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al PRG, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 4037 del 2017).

(2)   Le osservazioni formulate in sede di approvazione del PRG costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione dello strumento urbanistico e non danno luogo a peculiari aspettative. Pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore generale. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3643 del 2016; nn. 874 e 4660 del 2017).

[Nel caso di specie la Sezione – adita per la riforma della sentenza del T.a.r. per la Calabria-Reggio Calabria, 7 maggio 2007, n. 384, concernente l’approvazione del Piano Regolatore Generale del comune di Condofuri, giungendo a respingere l’appello e, per l’effetto, confermare l’impugnata sentenza con diversa motivazione - ha chiarito che, in questo senso, le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo].

 

FATTO e DIRITTO

  1. I signori Luigi Speranza, Rosanna Rotundo e Luigi Curatola hanno impugnato il decreto della regione Calabria n. 8121 del 28 giugno 2006 di approvazione del Piano Regolatore Generale del comune di Condofuri.
  2. Il T.a.r. per la Calabria, sede staccata di Reggio Calabria, con la sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato il ricorso improcedibile.
  3. Contro la stessa sentenza, i signori Speranza, Rotundo e Curatola hanno quindi proposto appello, prospettando i seguenti motivi di gravame.

3.1. Omessa riunione delle cause connesse. Violazione del principio del contraddittorio.

Il T.a.r. non avrebbe riunito tutti i ricorsi relativi al Piano Regolatore di Condofuri, accogliendone solo due e successivamente dichiarando improcedibili gli altri, compreso quello dei ricorrenti.

3.2. Gli appellanti hanno poi riproposto i motivi di gravame contenuti nel ricorso di primo grado.

In particolare, hanno censurato la zonizzazione relativa al lotto di loro proprietà che sarebbe stata operata con un diverso trattamento rispetto alle aree circostanti, con modificazione della originaria destinazione turistica alberghiera a verde, parcheggi e aree attrezzate.

Tale destinazione, peraltro, ha riguardato un’area che si caratterizzerebbe per essere un lotto intercluso, contornato da situazioni edificatorie ben definite, ed ha inciso sull’affidamento circa l’edificabilità della stessa.

Nel procedimento di pianificazione, l’Amministrazione avrebbe quindi dovuto adeguatamente motivare le modifiche intervenute rispetto alle precedenti e più favorevoli previsioni urbanistiche.

La regione Calabria, inoltre, nell’approvare il Piano Regolatore di Condofuri, non ha spiegato le ragioni per le quali non ha ritenuto di accogliere le osservazioni degli interessati, comprese quelle degli appellanti, già positivamente vagliate dal Commissario, ed ha omesso di garantire la partecipazione al procedimento.

  1. Gli appellanti hanno depositato un’ulteriore memoria il 13 marzo 2018.
  2. La regione Calabria si è costituita in giudizio il 22 luglio 2016 ed ha depositato una memoria il 19 marzo 2018.
  3. Il comune di Condofuri non si è costituito in giudizio.
  4. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 19 aprile 2018.
  5. Il ricorso non è fondato nei termini di seguito illustrati.

Può prescindersi dall’esame della eccezione di inammissibilità del gravame, sollevata dalla difesa regionale, attesa la sua infondatezza nel merito.

  1. Nel primo motivo di appello si contesta la scelta del giudice di primo grado di non esaminare contestualmente (e riunire per connessione) tutti ricorsi proposti contro l’approvazione del PRG di Condofuri.

Il T.a.r. avrebbe omesso di procedere alla riunione del gravame presentato dai ricorrenti con altri quindici ricorsi, decidendo solo due di questi con le sentenze del 19 aprile 2007 nn. 295 e 296 di annullamento del Piano Regolatore.

  1. Il motivo è palesemente infondato a prescindere dai rilievi di inammissibilità dello stesso evidenziati dalla Regione.

Nel processo amministrativo la riunione dei ricorsi connessi attiene, infatti, ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si desume dalla formulazione testuale dell'art. 70 c.p.a., con le conseguenze che i provvedimenti adottati al riguardo hanno carattere meramente ordinatorio, sono privi di valenza decisoria e restano conseguentemente insindacabili in sede di gravame con l'unica eccezione del caso in cui la medesima domanda sia proposta con due distinti ricorsi dinanzi al medesimo giudice.

La riunione di ricorsi legati da vincoli di connessione soggettiva od oggettiva non è dunque mai obbligatoria e resta rimessa ad una valutazione di mera opportunità, afferente a ragioni di economia processuale, della loro trattazione congiunta, sicché la mancata adozione della relativa disposizione ordinatoria sfugge a qualsivoglia sindacato in sede di appello salvo il limite della abnormità (cfr. Cons. Stato, sez, IV, n. 1119 del 2018; sez. III, n. 3518 del 2016. Idem sotto l’egida della disciplina processuale antecedente al c.p.a., Sez. V, n. 2763 del 2009; sez. IV, n. 727 del 2005).

  1. Anche le censure di primo grado contro l’approvazione del PRG, riproposte in appello, non sono fondate.
  2. Questa Sezione, nelle sentenze nn. 811 e 8754 del 2009, con cui sono state riformate le citate decisioni del Ta.r. per la Calabria nn. 295 e 296 del 2007 di annullamento del PRG di Condofuri, ha già avuto modo di evidenziare che fino al 28 giugno 2006 (data del decreto di approvazione regionale del PRG) lo strumento urbanistico in vigore nello stesso Comune era il Programma di Fabbricazione, approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale del 26 maggio 1977 n. 1162.
  3. Nel Programma di Fabbricazione il lotto di terreno di proprietà degli appellanti era classificato come zona turistica alberghiera.
  4. Il Consiglio comunale di Condofuri ha poi adottato un Piano Regolatore con deliberazione n. 29 del 22 luglio 1998. Il Piano non ha tuttavia completato il suo iter di approvazione.
  5. Successivamente, il Settore geologico regionale (ex Ufficio del Genio Civile), con atto del 9 luglio 2002 n. 5140, ha espresso il proprio nulla osta sullo schema di PRG, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 64/1974, in relazione alla zona a rischio sismico in cui ricade il comune di Condofuri.
  6. Il Consiglio comunale, con deliberazione dell’8 agosto 2002 n. 7, ha quindi adottato un nuovo PRG, poi annullato in autotutela per ragioni relative a situazioni di conflitto d’interessi di alcuni consiglieri.
  7. Con deliberazione n. 10 del 29 marzo 2003, il Consiglio comunale ha infine stabilito di chiedere alla regione Calabria la nomina di un Commissario ad acta con il compito di procedere all’adozione del Piano.

Il Commissario nominato dalla regione Calabria, con deliberazione n. 2 del 20 novembre 2003, ha adottato il PRG, richiamando, tra l’altro, il predetto nulla-osta antisismico. Il testo del Piano è stato definitivamente approvato dalla regione Calabria con l’impugnato decreto della regione Calabria n. 8121 del 28 giugno 2006.

  1. Successivamente, il T.a.r. per la Calabria, con le citate sentenze nn. 295 e 296 del 2007, ha annullato il PRG per la mancata acquisizione da parte dell’Amministrazione di un nuovo parere antisismico.
  2. Questa Sezione, con le richiamate decisioni, nn. 811 e 8754 del 2009, ha però riformato le predette sentenze, evidenziando che, contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure, il parere del Settore geologico regionale era da intendersi già acquisito con la citata nota del 9 luglio 2002 n. 5140.
  3. Dal confronto del piano adottato e successivamente annullato con il piano adottato dal Commissario ad acta con la successiva delibera n. 2 del 2003, è infatti emerso che gli elaborati tecnici che costituiscono il nuovo PRG corrispondono a quelli già allegati alla deliberazione annullata in autotutela.
  4. Per questa ragione, il Consiglio di Stato, nelle sentenze richiamate, ha rilevato che non sussisteva alcuna asserita radicale diversità tra i due strumenti di panificazione urbanistica che avesse potuto giustificare l’obbligatorietà di un nuovo parere della Settore geologico regionale.
  5. Va peraltro ricordato che con una recente sentenza, la n. 2089 dell’8 maggio 2017, questa Sezione ha invece respinto l’appello contro la sentenza del T.a.r. per la Calabria n. 323 del 2007 che ha dichiarato improcedibile un analogo ricorso avverso il PRG di Condofuri.
  6. Nel contesto sopra delineato, vanno pertanto esaminati i motivi di gravame proposti dagli appellanti già in primo grado.
  7. In coerenza con le predette decisioni di questa Sezione, va innanzitutto evidenziato che l’inserimento del fondo di cui è causa nell’ambito della destinazione a verde non si dimostra illogica e irrazionale in quanto la zona circostante è già densamente edificata.

Il mezzo non merita positiva considerazione in quanto investe il merito di scelte discrezionali coinvolgenti il governo del territorio e riservate all’Amministrazione, come tali insindacabili in sede giurisdizionale, e comunque chiama in causa edificazioni esistenti che non possono condizionare l’attività di pianificazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1326 e n. 821 del 2017).

  1. Sul piano più generale, le scelte effettuate dall'Amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al PRG, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 4037 del 2017).

In questo senso, le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

Dal momento che gli appellanti non rientrano in alcuna delle descritte situazioni differenziate il mezzo in parola va quindi conclusivamente disatteso.

  1. La scelta del nuovo piano di destinare l’area di proprietà degli appellanti a zona verde, parcheggi aree attrezzate, non appare quindi censurabile né sotto il profilo motivazionale, né per la diversa destinazione con aree contigue, essendo palesemente rivolta a recuperare quegli spazi collettivi ai cui si sarebbe dovuto obbligatoriamente già provvedere nel regime urbanistico previgente.

In ogni caso, è pacifico il principio per cui in sede di previsioni di zona di piano regolatore, la valutazione dell'idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, rientra nei limiti dell'esercizio del potere discrezionale, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4150 del 2013; n. 854 del 2012).

  1. Neppure può essere invocato, come fatto dagli appellanti, il tema del cosiddetto lotto intercluso (l’area di loro proprietà si collocherebbe all’interno di una zona edificata).

Le edificazioni esistenti non possono condizionare l’attività di pianificazione, anche se sono state legittimate, come affermato dai ricorrenti, dai procedimenti di sanatoria (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1326 e n. 821 del 2017).

Il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ex artt. 31 e ss. della legge 28 febbraio 1985 n. 47 o dei successivi condoni rende infatti legittimo l'edificio che era abusivo sotto i profili strutturali o funzionali, ma non conferisce nessun ulteriore automatico beneficio o vantaggio, attuale e potenziale al soggetto che l’ha chiesto, né soprattutto rende edificabile tutta la zona in cui insistono le opere sanate.

  1. Quanto al tema delle osservazioni formulate in sede di approvazione del PRG dagli appellanti, va evidenziato che le stesse costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione dello strumento urbanistico e non danno luogo a peculiari aspettative. Pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore generale. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3643 del 2016; nn. 874 e 4660 del 2017).
  2. Non può infine configurarsi alcuna violazione dei principi di partecipazione procedimentale.

Non sussiste, infatti, un obbligo dell’Amministrazione di far partecipare al procedimento gli appellanti, ai sensi degli artt.7 e 13 della legge n. 241 del 1990, trattandosi della redazione di uno strumento di pianificazione urbanistica (cfr. Cons. Stato, sez. IV n. 5329 del 2011; n. 2004 del 2003).

  1. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e per l’effetto la sentenza impugnata, seppure con diversa motivazione, va confermata.
  2. Le spese del giudizio seguono la soccombenza nei confronti della Regione Calabria, tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014 n. 55, e sono comprensive della misura indennitaria di cui agli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 96, comma 3, c.p.c. ricorrendone i presupposti applicativi in quanto la reiezione del gravame riposa su ragioni manifeste (cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, nn. 1117 e 1186 del 2018 cit.; Sez. IV, 24 maggio 2016, n. 2200; Cass. civ., Sez. VI, 2 novembre 2016, n. 2215, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d) c.p.a.).

Nulla per le spese nei confronti del comune di Condofuri, non essendosi quest’ultimo costituito in giudizio.

  1. Il Collegio evidenzia, infine, che la reiezione dell’appello si fonda, come dianzi illustrato, su ragioni manifeste e ciò rileva anche agli effetti di cui all’art. 2, comma 2 quinquies, della legge 24 marzo 2001, nr. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza con diversa motivazione.

Condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento delle spese processuali in favore della Regione Calabria che liquida nella complessiva somma di euro 6.000,00 (seimila/00), comprensiva anche dell’indennità di cui all’art. 26, comma 1, c.p.a., oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Nulla sulle spese per il Comune di Condofuri.


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